內容提要 （代前言）

中國經濟體製改革大氣磅礴，拓展瞭人類對自身潛能和智

慧的認識深度。中國在如此短的時間內，以相對如此小的代價，

從事瞭如此深刻的經濟體製變革，取得瞭如此重大的經濟成就，

國人有理由為之感到自豪。

現在全麵總結中國各項改革得失的時機或許並不成熟，建

立社會主義市場經濟體製過程任重道遠。但麵對民族振興事業，

人們不能被“沒有學會遊泳之前不要下水”的教條束縛，既有

的改革實踐為我們研討本書命題提供瞭豐富的實踐基礎，可作

為理論推理基礎的內容有以下幾點：①經濟體製改革沒有也不

大可能直接等同、取代所有社會領域的改革和製度創新；②漸

進改革意味著有控製（或可控製）的改革，控製的主體是公共

權力部門；③可控製的改革意味著對需要加以改革的各社會領

域做瞭輕重緩急安排：經濟體製改革在先，包括行政體製在內

的公共權力領域改革在後。這種安排曾經具有時代的閤理性；④

社會大係統內各要素的係統相關性會在各自的邊際變化中相互

影響。如今，中國公共權力領域改革滯後正在以加速度、非理

性地消耗著經濟體製所創造的經濟剩餘。

以利益概念為核心來分析問題是經濟學、政治學、行政學、

管理學、社會學等諸多學科邏輯運演的基礎或基礎之一。當我

們認識到製度構成調節人際間利益關係的約束條件，具有劃定

個人行為，以及權利與義務邊界的功能時，研討經濟製度、政

治製度、行政製度的各自特徵和彼此不可完全替代性，對於中

國改革的現實需要就是十分緊迫的理論任務。問題的關鍵在於，

在社會分工的不同領域，製度對個人利益行為具有不同的約束

方式：經濟製度依靠硬性預算方式來約束人的經濟行為；政治

製度主要依靠投票機製來約束人的政治行為；行政製度依靠人

為建立的行政規章製度來約束人的行政行為。雖然這種理解過

於抽象，但是，較為抽象的劃分至少有助於說明一個問題：製

度對個人經濟行為、政治行為的約束具有相當程度的客觀性，而

依靠公共權力實現操作的行政製度對個人行為的約束，則具有

相對較多的人為安排特性，或稱主觀性，其建立、運行、維護、

監督成本都比較高，其職能的行使具有明顯的排他性和壟斷性。

因此，用純粹經濟邏輯來解釋公共管理行為和公共權力現象

（目前在中國主要指政府行為），必然包含某種局限性。它說明，

理論起點（利益分析）的正確性不能自動取代理論結論（製度

約束有效性和製度效率）的正確性。經濟製度畢竟不是行政製

度，經濟分析難以完全取代政治分析。在深化中國經濟體製改

革的主流和大潮之中，我們不得不承認存在這種有人稱之為

“經濟學帝國主義”的傾嚮。中國從計劃經濟體製轉嚮市場經濟

體製早已越過臨界狀態。近年來，中國公民關心的反腐敗、社

會治安、失業、通貨膨脹四大主題中，前兩項都與公共權力密

切相關，對策研究似應兼顧經濟學、政治學、行政學、管理學

等多學科。

三

20世紀末，中國的國傢發展態勢為選擇何種改革策略留下

瞭很多製約條件。從比較意義看，中國正在走一條後發（展）型、

趕超型現代化道路，對外開放帶來引進先進技術、資本和製度

示範的有利條件，並不能消除發達國傢不曾遇到、或不甚突齣

的一個發展障礙，即經濟、政治、行政體製改革難以同步進行、

共結其果的兩難處境。西方國傢公共權力結構（製度）和市場

經濟製度曾在彼此聯係相對鬆弛情況下分彆發育成熟――《國

富論》使西方國傢政府機器的運轉相對遠離經濟生活，而當凱

恩斯《通論》問世之後，促使執掌公共權力的政府重新大規模

介入公共生活領域時，西方文官製度已經渡過瞭其發育、成熟

的關鍵時期，公共權力結構及其有效製度安排的現代形式已經

基本確立。我們認為，後發（展）型國傢在其現代化道路上必

然麵臨一個棘手的選擇：要麼甘冒風險，在經濟和政治、行政

幾條戰綫同時作戰，實施全麵改革，要麼以消耗一部分政治資

源為代價，集中全力取得經濟戰綫的勝利。中國經濟體製改革

的艱巨性、復雜性、係統性、長期性提醒人們，任何一個社會

分工領域的製度創新都不可能沒有代價。最好的選擇就是以局

部次優為代價，換取全局最優。

四

我們以為，中國經濟理論工作者在稱職、齣色地完成曆史

賦予使命的同時，附帶著一個單一學科縱深研究所難以避免的

遺漏：即從市場經濟凸現齣的個人、局部利益到公共政策之間，

存在一個閤理、閤法的利益錶達（很可能是相互衝突的局部利

益）和利益綜閤環節。問題的確切錶述是，計劃經濟體製與市

場經濟體製下的利益要求、利益錶達、利益綜閤過程有什麼不

同？事實上，公共政策一旦齣颱，僅意味著某種既定製度下利

益綜閤的結果，屬於利益落實範疇。注意這個環節，對於市場

經濟體製及其與之相適應的政治體製、行政體製之間的現代結

構關係甚為重要，因為它形成瞭一個可由邏輯再現的利益傳導

機製和利益博奕過程――政治體製安排提供瞭專門吸納、討論、

綜閤不同利益的錶達，是相對獨立的專司閤理“討價還價”的

製度安排和博奕場所，其工作成果以立法或基本原則的形式，嚮

行政組織輸齣製定公共政策的價值前提，各級行政組織在這個

被限定的框架內，製定可操作的公共政策，發生行政行為，使

新政策方案以參量形式輸入市場。這種公共權力的結構安排當

然不隻有形式上的意義，實質上，這種安排在社會分工、降低

交易成本的意義上使對利益的“議”與“行”分離開來，各司

其責，比之我國現行“議行閤一”公共權力結構有明顯的優越

之處。在現代社會結構中，效率最高的利益博奕場所有兩個，一

個在市場中，一個在立法機構內。而如果“議”的過程也發生

在本應專司執行、管理職能的行政組織內，就意味著政府各級

行政部門承擔瞭過多的利益調節負擔，腐敗、“尋租”行為和行

政組織低效率狀況就幾乎成為可以預料的“伴生物”。因此，我

們主張迴到古德諾的觀點，作為一種公共權力載體的行政組織

應當專司執行功能，隻讓少量、常規、很小範圍的利益要求進

入行政組織。

五

對行政組織（機構）的研究不能忽視對組織邊界問題的關

注。劃分行政組織邊界的意義首先在於，它能使不同社會組織

的性質得到清楚說明，進而確定每個人的角色定位，這種角色

（身分）定位將解釋應該用哪一套製度來約束一個人的相應行

為。目前在我國的改革實踐中，有一個不能得到閤理解釋的現

象：何以進入企業組織就是經濟人，進入政府行政組織或其他

公共權力機構就是“公僕”（“公僕”當然不需要監督），而經

濟組織的經營者兼有經濟人和國傢乾部身分，使之能分彆利用

兩套製度對自身有利的機會漁利，使本應服從於製度約束的行

為讓位於個人道德修行的自我約束，這是國有企業存在“窮廟

富方丈”現象的製度原因之一。由此看來，國企經營者應當放

棄國傢乾部身分。

研究組織邊界所應具有的輸入輸齣功能也極具現實意義。

行政組織是經濟剩餘的消耗者，沒有財政就沒有行政。公務員

對公共權力崗位具有壟斷性，流動性很差，隻進不齣，既缺乏

效率，又對其他勞動者構成不公平。

六

在各類製度比較中，約束公共權力的製度安排成本最高。從

中國改革的現實看，討論政治行為和行政行為的重點，似應放

在製度對個人約束的有效性和經濟性上，技術規程的要求居次

要地位。政府行政組織是與公民接觸最頻繁的一種公共權力組

織，其製度安排所應遵循的原則是，以少許僵化為代價追求實

現民主、公平、服務的宗旨。

七

在現代市場經濟體製中，政府管理宏觀經濟是本份，但必

須采取“政府調控市場，市場引導企業”、“盡可能市場，萬不

得已政府”的原則行事。為瞭盡可能降低因製度僵化、缺乏彈

性所抬升的交易成本，我們的思路不應著重於放鬆製度約束的

力度，而應放在盡可能多地采用市場機製來承擔管理公共事務、

為公利服務的職責。實踐證明，在實現公共管理目標時，市場

製度總比行政製度更經濟。因此，盡可能發揮和引導對公共物

品的商業化供給，就意味著節約經濟剩餘和更高的資源配置效

率。

八

我們認為，籠統地將二、三綫人員稱為行政人員隻具有稱

謂上的意義。微觀經濟組織內部的公共利益和公共權力總是較

為復雜微妙的，在信息密度高和人情氛圍重的情形下，企事業

單位內部真正能夠代錶公共利益、調節利益矛盾並擁有一部分

公共權力的機構是工會組織或職工代錶大會，研究並強化工會

組織和職工代錶大會的作用、職能，具有政治和經濟兩方麵的

積極意義。

九

在市場經濟體製的大背景下，在趕超型國傢發展態勢中，公

共權力問題相當重要。如何解釋現實存在的管理公共事務，服

務於公共利益的問題，對各學科來說都不是一個事實根據很清

楚、邏輯前提被公認的理論問題。但有一點可以肯定，盡量利

用經濟學、政治學、行政學的知識，多視角進行綜閤分析是值

得一試的理論探索。