前言

這本書是作者主持的教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國古代的法製與秩序： 州縣親民、鄉社協理的社會秩序”的研究成果，旨在探討中國古代基層管理製度的某些方麵。

自秦統一六國以後，在全國範圍內推行郡縣製，帝國行政製度的觸角便嚮基層延伸，建立瞭縣令長主導、鄉官協理下的基層社會秩序。此後雖經朝代更迭，地方行政體製屢有變遷，但縣作為最小行政單元的地位始終沒有改變，基層管理製度的基本框架、基本方法也都保留瞭下來。而在中國曆史的絕大部分時期，社會秩序相對穩定，這與行之有效的基層管理製度不無關係。

目前，史學界對於不同朝代基層管理製度的研究成果斐然，雖然多數斷代史學者齣於學術的謙卑，對於其他朝代的相關內容甚少涉獵，但所謂集腋成裘,這些研究成果無疑有助於人們全麵深入地考察基層管理製度的發展曆程，畢竟曆史研究者的使命是“究天人之際，通古今之變，成一傢之言”（司馬遷： 《報任安書》）。

由於古代基層管理製度的內容極其龐雜，史料浩如煙海，從總體上對其進行係統的研究並非個人能力所及，本書的探討主要集中在以下幾個方麵：

1. 縣政之運作。關於縣長官的職權，曆代《職官誌》中均有記載，但縣政並非總是掌握在長官一人之手，秦漢時期佐貳官就具有一定的獨立性，在法律上長官與佐貳官之間的權力分工並不明確。唐宋時各衙門實行同職連坐，在縣衙門內部長官與佐貳官之間存在著製度上的分工與製約。明清時，雖然佐貳形同虛設，州縣官一人獨大，但幕僚的應運而生實際上仍然起到瞭分割其權力的作用，更不消說自古以來，縣長官一直受到上級機關的轄治與監察機關的製約，其自由行使權力的空間反而越來越小。

2. 胥役之汙名化。胥吏和差役是縣行政的實際執行者，但是他們的社會地位與現代公職人員相比判若雲泥，這在一個以官本位著稱的國傢似乎是一件很難想象的事情。從秦漢時期的少吏發展到明清時期的賤役，在用人行政上的每況愈下體現瞭統治者思維模式上的誤區，即在為基層行政執行者支付最少的政治和經濟成本的條件下實現社會治理的目標，實踐證明這往往事與願違。

3. 鄉官之嬗變。就鄉行政而言，秦王朝確立瞭一個模式，即在編戶相互監督的基礎上，建立一個由教化、徵稅、治安三個部分組成的管理結構。唐代以後，典型意義上的鄉官退齣曆史舞颱，自秦漢時便已經存在的職役取代鄉官，執行鄉行政的職能，這就是所謂鄉官職役化的真相。這種做法固然為民間有力人士參與治理開闢瞭空間，但基層治理結構的基本框架仍然保持不變，這是那個二世而亡的帝國留給後代的一筆政治遺産。

4. 基層治理之非官方參與。盡管地方政府希望民間有力人士以雜役或職役的方式服務於官府，但是賤役的社會地位使得那些自視為民間精英的人們避之唯恐不及。這似乎並不妨害他們在構建基層社會秩序過程中發揮作用，政府對此樂觀其成。雖然這些非官方力量在擴張自身利益的時候難免與政府的利益發生衝突，但這隻是個彆利益集團與政府之間的議價關係，他們不能代錶社會整體利益，因此也談不上社會自治。

5. 戶籍之編造與管理。在中國古代的所有行政管理製度中，戶籍製度是最能體現中國式治理模式的一個。它試圖把人民直接固定在土地上麵，以百戶左右為一個單元，實行分區控製，組織生産，建設公共工程，徵收賦稅，攤派徭役與兵役，維持一個政府的正常運轉。不過，任何一個政府都無法保證土地在所有人口間的平均分配，官僚特權製度所造成土地占有關係的緊張狀況，以及天災和人禍，經常使得部分人口脫離土地而流亡他鄉，緻使戶籍製度受到越來越嚴重的破壞，而這些是單純依靠基層政權的力量所無法解決的問題。

6. 法律糾紛之解決。無訟是儒傢政治的理想境界，但那隻是一種應然的追求。在現實中，為瞭解決民間糾紛，曆代政府提供瞭一種多層級、多渠道的解決方式。多層級是指與行政層級的設置相適應，當事人可以自下而上獲得多重救濟機會，而縣級政權總是訴訟開啓的地方。多渠道是指除瞭官方途徑以外，當事人還可以通過半官方及民間途徑尋求救濟，基層行政組織、教化組織或多或少都具有調處糾紛的職能，地方政府也認可傢族、士紳等在解決糾紛方麵所發揮的作用，在實際發生的所有糾紛中，進入官方程序的也許隻是很小的一部分。

7. 普通民眾之教化。在中國古代，教化被當作基層管理的一種手段，這一點，連所謂專任法治的秦朝也不例外。教化是一縣之長的重要職責，在鄉間還有負責教化的專門官吏，統治者希望通過揚善懲惡等措施，起到引導風俗的作用，從而達到維護社會秩序的目的。在正史之中，因力行教化而聞名的循吏在各個朝代並不少見，這在某種程度上反映瞭教化的效果。從理論上說，道德之治作為一種政治目標無可指責，但其實施的關鍵取決於統治者本身的道德修養。而現實又很難讓人把大多數的政客與仁義道德聯係起來，這是古今言德治者往往流於空談的原因。

由於筆者學識有限，對於中國古代基層管理製度的探討隻能達到現在的水平。在研究過程中，筆者查閱瞭史學界在相關領域的研究成果，不論是在史料運用還是在理論探討方麵，這些研究成果都給我提供瞭很好的藉鑒，隻是由於篇幅的原因，在這裏無法將上述成果一一列舉，這是不大符閤學術規範的地方。無論如何，珠玉在前，會激勵我在這一領域進行更加深入的探討。

本書的大部分內容是我在美國埃默裏大學訪學期間完成的。我的寓所位於迪凱特小城，這裏丘陵起伏，樹木參天，綠草遍地，讓人很有些世外桃源的感覺。我在公寓後邊摺枝為籬，建瞭一座小小的菜園，春天的時候種瞭黃瓜、小蔥、扁豆、辣椒，憑藉早年學過的種地本領，疏苗鋤草，澆水施肥，夏天的時候倒也收獲瞭不少蔬食，這是為期一年的美國生活最讓人難忘的地方。

在美國的另一個收獲就是可以每天陪在孩子身邊，看著他茁壯成長，生命傳承帶來的喜悅無以言錶，這也讓我常常感念萬裏之外、年逾古稀依然在故鄉的農田裏不輟耕作的父親和母親。照顧孩子的工作主要由我的妻子楊蘭女士承擔，在操持傢務的同時，她還要忍受我的壞脾氣，這是我必須一並嚮她錶示歉意與感謝的地方。如果這本書也能稱得上是一部學術成果的話，其中也有她的汗水和辛勞。

2014年7月24日初稿於

美國佐治亞州迪凱特市摩都路2114號樓第3號公寓