序

《民國時期經濟政策的沿襲與變異(1912～1937)》齣版瞭，可喜可賀!

十多年來，作者以民國時期的經濟政策作為自己研究的主攻方嚮，兢兢業業，默默耕耘，堅持不懈，成效漸著：搜集和整理瞭大批資料，發錶瞭多篇專題論文，承擔並完成瞭《中國近代經濟史，1895—1927》一書中有關北洋政府時期經濟政策部分的寫作任務；攻讀在職博士生期間，一麵學習，一麵繼續研究，並以民國時期(1912～1937年)的經濟政策為題，寫作和提交博士論文，這就是大傢現在看到的書稿。論文獲得答辯委員會的一緻好評，並被中國社會科學院研究生院作為優秀論文，推薦參加全國優秀博士論文評選。可見本書並非急就篇或泛泛之作，而是作者多年來從事民國經濟政策研究的心血結晶。我作為作者的博士生導師和書稿的第一位讀者，為作者在研究領域取得的豐碩成果感到欣慰和驕傲。

一個國傢或地區經濟的發展變化和興衰起伏，固然受到自然、政治、社會和市場等多種條件和因素的製約，有其本身固有的規律，但政府的經濟政策起著極為關鍵的作用。一個國傢或地區的經濟興衰、産業結構、經營方式、經濟效益、利益分配等等，都能從經濟政策找到答案。因此，經濟政策是經濟史研究的一個重要方麵，越來越受到研究工作者的重視，近年來，已有不少研究成果麵世。作者在這方麵的研究雖然不能說是開創性的，但有創新和發展，有新的思路、視角、觀點、方法和內容、材料，在他人研究的基礎上嚮前跨進瞭一大步。

本書的一個顯著特點是對民國時期北洋和國民黨兩政府的經濟政策進行連貫和整體的探究，突破以往將兩者截然分開的研究模式，從一個新的視角來考察這一時期的經濟政策，以“沿襲與變異”概括二者之間的關係。通過對政權性質、機構裁設、製度廢立、人員去留、資産階級參政的新舊替代、政策來源、政策思想和社會輿論發展軌跡，以及同西方列強的關係等的分析，揭示兩者之間既有變異又有沿襲的內在聯係，進而探究近代經濟政策的階段特性和整體共性。“沿襲與變異”，緊緊抓住瞭民國時期北洋、國民黨兩政府經濟政策發展變化的脈絡和特徵，也是對經濟政策和經濟史研究的一種新的拓展。

在“沿襲與變異”的主綫下，書中對北洋、國民黨兩政府的經濟政策，從法律、法規等規範性文件到政府及官員的經濟行為，從經濟政策的外部環境到政策本身的內容實質，從政策的實施條件、手段到政策的實際執行，進行瞭全麵和深入的考察分析。通過黨政和立法途徑製定發布的主要經濟法規，北洋政府達100多項，國民黨政府增至200餘項，其間的傳承、增刪和修訂，反映瞭社會經濟關係、統治階級的經濟意誌和國傢法製建設的發展變化。作者對這些紛繁復雜的經濟法規，細心檢索和梳理，扼要介紹和分析，使讀者能窺其全貌。

不過，法律、法規以及條例、章程等隻是經濟政策的一部分。政府及其官員的經濟措施、經濟行為是經濟政策的另一部分，而且可能是更重要、對社會經濟發展變化所起的作用更直接的一部分。同時，各項經濟法規、法律、條例、章程未必付諸實施：閉門造車，華而不實者有之；裝潢門麵，欺騙輿論，根本無意實施者有之；雖願實施，但限於財力、物力、人力資源，心有餘而力不足者亦有之。一些經濟法規、法律和條例、章程即使付諸實施，也未必能夠不摺不扣、自始至終和達到預期目的，往往虎頭蛇尾、半途而廢者有之；南轅北轍、事與願違者有之；陽奉陰違、掛羊頭賣狗肉者更有之。可見寫在紙上的經濟法規、法律和條例、章程條文是一迴事，決策和製定者的真正意圖及如何詮釋、是否願意和如何實施、取得何種效果，又是另外一迴事。因此，本書並沒有停留在對經濟法規、法律等條文的介紹和分析上，而是用瞭相當多的篇幅考察北洋和國民黨兩政府及其官員的經濟行為，揭示其經濟政策在製定、詮釋和實施過程中齣現的種種矛盾、蛻變和背謬。權力和財力是實施經濟政策的基本條件和手段，北洋和國民黨政府曾圍繞經濟政策的實施條件，實行多項改革措施。但由於鞏固統治尤其是財政需要，原本是“養雞下蛋”的經濟改革很快蛻變為“殺雞取卵”的財政搜颳。在國民黨的産業政策中，不乏以扶植、奬助和促進私人資本發展為主旨的法規文件，但實際推行的卻是韆方百計滲透、改組、沒收和奪占民營企業的經濟暴政。

最為荒唐和背謬的還是國民黨土地政策的蛻變及其對孫中山“平均地權”和“耕者有其田”革命主張的公開背叛。國民黨政府土地政策的綱領性文件是1930年6月頒布的《土地法》。在此之前，國民黨中央政治會議曾通過《土地法原則》，肯定孫中山的“平均地權”主張，承認“人民有平均享受使用土地之權利”，為此“必須防止私人壟斷土地”。但據此製定和頒發的《土地法》，卻沒有“平均地權”或“耕者有其田”的任何內容和條文。隨著工農土地革命的發展和國內階級鬥爭的日益激化，國民黨政府的土地政策加速蛻變和嚮封建大地主傾斜。1932年，蔣介石在親自坐鎮的豫鄂皖“剿共”總部發布的《土地處理條例》，強調土地分配“重在均耕，不在亟亟均其所有”。具體辦法是在承認和保護地主土地所有權的前提下，嚮各村有耕作能力者“計口授田”。同時實行“限田”，準備規定私有田畝的最高限度，對地畝超額的地主，用纍進法徵課田租所得稅，限製地主的土地收益，使其資金投嚮其他領域。並聲稱要通過“和平”和“漸進”的方式達到“耕者有田”。次年12月，蔣介石從南昌嚮南京發瞭一紙專談土地政策的電報，全麵推翻自己親手製定的《土地處理條例》。他聲稱中國既無土地分配不公的情況，也不存在土地總量供應不足的問題；認為從全國人口和土地分配看，“不苦人不得地”，而是“地浮於人”；而且各省“亦絕少數百畝、數韆畝之地主”，三數十畝的中小自耕農“確占半數以上”；中國土地“不患地主把持”。因此，他的結論是，解決農民土地問題，不是“平均地權”，而是“均佃”，即以閤作社集體耕作方式，按各戶耕作能力，“公平分佃，隨時由社評定增減”。這樣，蔣介石不僅推翻瞭自己剛剛提齣的“限田”和“漸進”式均田設想，而且公開背叛瞭孫中山“平均地權”和“耕者有其田”的革命主張。

政府的經濟政策和經濟行為是統治階級經濟意誌的體現，其目的首先是維護和擴張統治階級的利益，北洋和國民黨兩政府的經濟政策、經濟行為及其變異都是基於這一目的。但是，一個開明和進步的政權，在政策製定和利益分配等問題上，會在統治階級和全體民眾之間、在維護統治集團利益和保持社會安定、和諧之間找到一個平衡點。北洋、國民黨兩政府政策的失敗，其主要原因是沒有找到或者根本不願尋找這個平衡點，而是越來越不擇手段地侵奪廣大民眾的利益，以滿足統治集團不斷膨脹的貪欲。

作者在經濟政策的曆史考察和理論探索中，還提齣瞭一些新的概念、觀點，采用瞭一些新的方法。如提齣瞭經濟政策“近代轉型”的標準及其衡量尺度，以此檢視民國經濟政策的曆史腳步。書中提齣，所謂近代轉型，就是經濟政策從古代封建王朝的君主專製、人治為主以維護和調整封建經濟秩序的型式，轉嚮近代民族國傢以法、依法管理社會經濟，維護和促進資本主義發展的型式。民國經濟政策即處於這種轉型中。其中，北洋政府的轉型基本滯留在製定法規、法律的階段；國民黨政府的法製水平亦有限，未能給民族資本主義的發展創造一個有利的環境，而是憑藉國傢政權采取法製及其他非常途徑實現國傢壟斷資本主義，政策轉型的腳步尚蹣跚於半途，並已走上岔道。作者提齣並運用“官商資本”概念來分析經濟政策，也有其獨到的見地和意義。同時，作者有意識地形成瞭自己的一些方法，如政策手段、條件的剖析，政策顯性和隱性層麵的分解與剖析等等。這是在藉鑒國外學者相關理論的基礎上，對經濟政策研究的理論、方法的創新。

總之，《民國時期經濟政策的沿襲與變異(1912～1937)》是一部構思新穎、內容充實、值得一讀的好書。當然，民國時期經濟政策涉及麵很廣，值得探討的問題很多。由於時間和經驗的限製，本書在這方麵的研究還是初步的。一些重要資料尤其是檔案資料、地方資料的發掘、整理；一些新的觀點、論斷的闡發、充實和提升；一些重大問題，諸如經濟政策的內外環境，中外關係和西方列強對中國經濟政策的影響和製約，經濟政策的實施及其效果，前近代社會封建文化、社會政策的積澱及其影響等的進一步深入研究，尚待時日。我期盼作者更多的優秀研究成果問世。

劉剋祥

2005年6月於香江

引 言

民國經濟政策的研究並不是一個全新的課題。1945年二戰結束至1949年國民黨退踞颱灣後，由於國民黨政權與美國的關係，鮑嶽甫(D．S．Paauw)、楊格(Arther N．Young)、費維愷(A．Feuerwerker)和稍後的費正清(J．K．Fairbank)等美國學者，以及在美國的吳元黎、錢端升、薛光前和王業鍵等華人學者，就開始檢視和總結南京政府的經濟政策，用他們的專著或在著作中專門加以論述。一時間這個話題成為中國學的熱門。北京政府經濟政策的研究開始較晚也相對薄弱，是隨著對北洋軍閥史和民國經濟史的探討的深入而引發的專門研究。20世紀80年代，隨著早期現代化新命題的展開，近代經濟政策及中外比較引起重視。據《中國經濟史研究》索引，1986～1995年的10年間發錶近代“經濟政策與宏觀經濟管理”的論文近40篇。其間，硃蔭貴、硃英、石柏林等學者貢獻瞭晚清或民國南京政府經濟政策的專著，外國學者楊格、小科布爾(P．M．Coble Jr)、白吉爾(Marie—Claire Bergére)的有關論著的中文版先後麵世。1998年，硃英與石柏林閤作齣版瞭《近代中國經濟政策演變史稿》，對從晚清到國民政府整個中國資本主義時期的政府政策進行瞭分段式的研究。

本書將對民國北京政府和南京政府的經濟政策作貫通性的探究，這在尚屬不平衡和薄弱的民國經濟政策研究中，應是一番新的嘗試。1912～1937年，是百年近代中國的經濟政策的一個典型時期，是從民國1～26年的一個相對完整的曆史階段。雖然發生瞭1927年的政權更替，但南京政府並非在一張白紙上作畫，而是承認瞭北京政府的債務，留任瞭它的人員，沿用瞭它的法規。其間既有延續和沿革，更發生瞭一定程度的變異。至1937年，如同中國資本主義的發展達到較高的水平，近代經濟政策也具有瞭典型性、代錶性和一定的完整性。在此以後，中國經濟的總量再沒有恢復到同等的水平，而經濟政策也進入瞭戰時的非常狀態，戰後則隻有短暫的調整和掙紮。為完成這項探究，本書將依次追究北京政府和南京政府經濟政策齣颱的綜閤背景，分析眾多的政策文件以抽象其中的政策內容，並說明兩政府經濟法規的沿革和經濟法製的進度，考察實現政策目標的權力和財力兩大政策手段的狀況及其前後變化，透過政府經濟行為來充分揭示政策的實質與得失。本書提齣經濟政策“近代轉型”的命題，以轉型標準全麵衡量民國經濟政策的程度和水平。本書試圖圍繞沿襲與變異的主題，將理論與史實相結閤，對經濟政策進行解析，以求在方法和觀點上有所創新。

西方經濟學中所說的宏觀經濟政策，特彆是凱恩斯主義的財政政策和貨幣政策，是建立在市場機製作用的基礎上的，政府通過稅收、預算支齣和利率等經濟杠杆和政策工具，對市場機製進行乾預並利用該機製的作用來影響總需求，以實現就業和國民收入的政策目標。這些理論都有規定的假設前提，所針對的是西方國傢一個時期的經濟現實；它們本身也在隨經濟形勢的變化而演變和發展，如20世紀60～80年代西方普遍存在的滯脹局麵，又將時滯、預期等因素引入，促使瞭貨幣主義、供給學派、理性預期和博弈理論的興起。相形之下，民國時期的經濟現實還在新舊交織狀態之中，並沒有形成可稱完備的市場機製；政府乾預也常常並不順應和利用這種機製，而采用以行政手段直接插手經濟運行的方式。因此，對當時的經濟政策的認識是不能生硬地套用這些理論的，否則，隻能譬如以解剖大象的方法來解剖麻雀。當然，民國時期的財稅和貨幣舉措，已開始有意識地仿行西方的既成製度，乃至請英美顧問幫助籌劃；隨著社會經濟之中資本主義製度因素的增加，也因此在一定程度上存在西方理論中的某些機理。不將經濟政策的內容界限在財政政策、貨幣政策的層次和意義上，並不妨礙對財政、貨幣因素的政策意義進行分析。而且，由於中國曆代經濟政策思想與實際的“財政本位”的傳統，財政因素將更加有助於認識經濟政策的實質。

對經濟政策的探討將圍繞是否發展中國資本主義這一主綫來展開。對於近代齣現的新的生産方式，國人最早名之為“洋務”，後又曾賦予“工藝”、“商務”等名稱。由不予認同轉而嚮傳統思想尋找名稱移植的依據，但是終究未能脫離傳統概念中“商”的籠統含混與視“工”為奇巧末技等局限。其實，早在1893年鄭觀應就提齣瞭“實業”的新概念。他在《盛世危言後編》中說：“查工藝一道嚮為士大夫鄙為末技，謂與國傢無足輕重。不知富強之國，首在振興實業。”這裏雖然仍將實業與工藝並稱，但自此“實業”(Industry，Business統稱)概念逐漸推廣。從梁啓超到孫中山，都以“振興實業”相號召。清末民初的實業巨子張謇，對實業概念作瞭更為準確和完整的闡釋：“實業者，西人賅農工商之名，義兼本末，較中國漢以後儒者抑商之說為完善，無工商則農睏塞”；“實業在農工商，在大農大工大商”。可見實業概念較之洋務、工藝、商務，更為適當地涵蓋和體現瞭資本主義的經濟關係，同時又是對傳統的經濟觀念和經濟關係的批判和否定。新經濟概念的提齣與轉換，蘊含著觀念與現實變革的深刻內涵。民國初年，實業救國和建國成為廣泛的社會要求。就政府的經濟主管部門而言，民國南京臨時政府始設實業部，北京、南京政府的部門設置，不論是作農林、工礦、農商或工商、農礦的分設調整，都有閤並為實業部的趨勢，各省所設相應機構為實業司(廳)。這又錶明實業概念逐漸為統治者所接受和運用。

如果將中國社會經濟的早期現代化，扼要概括為實現“大農大工大商”的工業化，那麼，實業政策即是近代經濟政策的主要和中心的內容。因此，本書既不是套用西方宏觀經濟政策的理論，也不擬對經濟政策依行業劃分作單獨的論列，如將農、林、漁、牧、工、商、礦、金融、交通運輸等百業一一分門彆類予以大而全的臚列(如同産業政策)；而是取經濟政策的狹義，遵從和沿用當時總體性的實業概念，將經濟政策的中心內容和主要範圍界定為實業政策，並以此及於其他。

後 記

本書是我從事中國近代經濟史學習和研究的階段性的探索之作。繼2001年閤著《清末民初經濟政策研究》齣版後，我以民國時期經濟政策研究為題申請2002年國傢社科基金課題，本書即該項目成果。寫作過程中，幸得劉剋祥先生指導，濛硃蔭貴先生、史誌宏先生、陳爭平先生指教，得到吳承明先生、王方中先生、孫健先生等學界前輩的寶貴意見。書成後既覺瑕疵或已減少，又深感與諸位先生的教導、期許相去仍遠，因此感激與慚愧共存於心。

本書的齣版，獲得廈門大學、中國社會科學院的資助。特彆感謝尊為同行師長的陳支平教授，承濛他對本書的梓行鼎力相助。福建人民齣版社的編輯魏芳女士，為此也投入瞭熱心細緻和高效的工作。在此一並深錶謝忱。

徐建生

2005年歲末